一、《导则》的编写目的 

　　“拆旧、拓新、整漂亮”行动是“清沟、扫地、摆整齐”行动的升级版，目的是改善农村人居环境、提高村民的资产价值、增强村集体财产性收入、取得可持续的建设和管理资金，营造更加浓厚的公平公正氛围，落实乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。 

　　“拆旧、拓新、整漂亮”的形象勾画：通过“点、线、面”拆除，建新房、通新路、植新绿、蓄新水、改新用。做到“污水成网、有效运行，垃圾分类、减量利用，规范建房、小区示范，更新改造、风貌提升，规整漂亮、生态宜居”，用5年的时间建成一大批福建省最美乡村。 

　　有条件的村庄应着手开展“穿衣、戴帽、扮靓丽”行动，通过对存量农房的“穿衣、戴帽”，打造具有福清本地特色的坡屋顶和外墙装饰，系统进行景观绿化美化，全面提升村庄人居和人文环境，力争通过10-20年的努力，把福清农村建设成为中国最美乡村。 

　　本《导则》的编写，力求通过正确处理拆除旧房、处置“历史”两违、补偿安置、新地利用和提升公共基础设施的关系，让群众有更强、更实的获得感。重点考虑两个问题： 

　　（一）回答“谁来做？做什么？怎么做？”的问题，提高《导则》的可操作性。《导则》将涉及的工作形成方案化，并分解“拆旧、拓新、整漂亮”工作形成项目，各项目由相关单位承担，负责具体操作细化。 

　　（二）探索政府引导，利用农村有限的市场机制和先进地区的经验，激活村民主动参与“拆旧、拓新、整漂亮”行动的热情。为此要解决：1.行动所需的资金来源，即“钱怎么来？”；2.行动所需的激励措施，即“怎样变被动为主动？”；3.行动所需的权益保障，即“不动产如何获得确权？”。 

　　以上问题贯穿于《导则》编制的始终，关键在于解决上述第二个问题，是《导则》制定的立足点。作为问题导向，延伸出“拆旧、拓新、整漂亮”工作的技术和经济方面相关的政策需要统一修订标准加以指导。 

　　二、《导则》主要依据及参考 

　　《导则》主要根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、《中共中央国务院印发<乡村振兴战略规划（2018-2022年）>》、《中共中央办公厅国务院办公厅印发<深化农村改革综合性实施方案>》、《福州市城乡建设委员会关于加快推进农村人居环境整治提升试点村创建工作的通知》等有关规定，结合本市情况制定。 

　　《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。 

　　《中共中央国务院印发<乡村振兴战略规划（2018-2022年）>》第九章提出：分类推进乡村发展，按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞一刀切。 

　　《中共中央办公厅国务院办公厅印发<深化农村改革综合性实施方案>》提出宅基地制度改革的基本思路是:在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上,改革完善农村宅基地制度,探索农民住房保障新机制,对农民住房财产权作出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。 

　　《福州市城乡建设委员会关于加快推进农村人居环境整治提升试点村创建工作的通知》提出探索：采用村集体收取风貌保证金模式，加强农房建筑风貌管控；对超用地面积或建筑面积部分实施有偿使用方法；历史“两违”分类实施补办手续和发证办法等。 

　　三、《导则》突破的瓶颈 

　　1.引进土地有偿使用办法。这是综合国内宅基地试点改革的一项重要成果，是《导则》的主要突破点，也是必须慎重考虑的问题。鉴于国内尚处于试点阶段，土地有偿使用仅适用于宅基地有偿竞位、超标准占用宅基地。土地有偿使用通过村集体与村民签订合同来履行，可以有效平衡各方利益，使土地使用更加公平。为此，《导则》中涉及村集体的所有重大事项，必须由村集体以乡规民约方式，经“一事一议”程序确定后实施。 

　　根据省、福州市的推荐，我们选择江西余江、福建晋江、浙江义乌的宅基地改革经验进行对比。从制度设计的科学性、完整性与可操作性方面出发，我们为主选择了义乌样本，主要参考了浙江义乌宅基地改革“1意见7办法9细则”中的宅基地超标准占用有偿使用、宅基地历史遗留问题处理、土地民主管理等，最主要是引进土地有偿使用这条经验，解决村集体作为土地所有者的权益实现问题。 

　　2.拥有祖宅的户籍从拆旧范围迁出的乡贤，且在本村没有住宅的，允许选择一块安置地置换，在符合条件后（包括户籍迁回本村）审批建房。 

　　3.超过六层（不含）或占地面积200㎡（不含）或建筑面积超过1000㎡（不含）等超大建筑的历史“两违”的处置。对符合土地利用规划的，处没收，参照福鼎市做法；对尚未依法处理的超大违建，村集体应收取土地有偿使用费，同时举报不缴纳土地有偿使用费的违建户，镇街对村集体举报的违建必须作出拆除处理。 

　　4.历史“两违”处罚基数抵扣。对符合条件的，允许对处罚基数进行抵扣。 

　　四、《导则》的重点说明 

　　管理工作贯穿于“拆旧、拓新、整漂亮”工作的始终，是“拆旧、拓新、整漂亮”工作制度建立的基础，为《导则》的核心部分。 

　　（一）明确了突破性政策的法律依据。拟推出的两个突破性政策：一是历史违建处置，二是宅基地有偿使用。历史“两违”依据《福建省村镇建设管理条例》第三十条，由所在镇街处罚，但处罚不代表可以审批建房。超面积占用集体土地的，依据《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十八条至第二十条规定，由村集体经济组织按合同约定收取有偿使用费，符合民法精神和农村宅基地“三权分置”改革要求，也符合最近印发的《福州市农村宅基地及房屋确权登记试点工作方案》明确提出的要求。 

　　（二）提出了相关配套文件的标准制定。由相关部门细化编制规范性文件，作为“拆旧、拓新、整漂亮”行动配套文件，统一标准、统一目标、统一行动，形成福清市“拆旧、拓新、整漂亮”工作“1意见1导则6办法”：《福清市“拆旧、拓新、整漂亮”工作指导意见》、《福清市“拆旧、拓新、整漂亮”工作导则》、《福清市精准规划编制办法》、《福清市“拆旧、拓新、整漂亮”拆旧补偿安置办法》、《福清市农村宅基地历史遗留问题处理暂行办法》、《福清市农村宅基地有偿使用暂行办法》、《福清市“拆旧、拓新、整漂亮”农房建设暂行办法》、《福清市农村土地民主管理暂行办法》。 

　　1.《福清市精准规划编制办法》 

　　编制内容包括：规划调查（村庄的产业、民房、风貌及其规模）、规划深度等。相关规划指标应参照《福建省农村人居环境整治技术指南》确定。 

　　①规模控制。城郊融合类村庄按100㎡/人控制，其它村庄按120㎡/人控制，并划定村庄管控线。公共配套设施建筑占地面积人均不小于1.5平方米。 

　　②建设指标。农房宅基地面积最高120㎡/户。农户专有空地面积应控制在宅基地占地面积的一半以内，专有空地外再提供宅基地占地面积一半以内的绿（菜）地，配套可通达的道路、管线等基础设施。自建农宅建筑层数应控制3层以内，建筑面积控制在300㎡/户以内，建筑檐口高度控制在12米以内，总高度控制在14米以内，主屋面坡度宜为28°—35°。集中建房可按共享空间方式布置，具体按审批方案执行。 

　　③风貌控制。不得建设高大封闭式围墙，集中建房的不提倡建设单体围墙，提倡用绿篱分隔。有条件的村庄可利用装配式建筑进行集中统建。 

　　④老旧建筑利用。对管控区内具有保留价值的传统建筑采取原貌修复手段加以利用，塑造福清本地建筑特色，其占用的土地可单独增计建设用地规模。对已完全损毁和难以修复的古宅区进行拆除。 

　　⑤年度建房用地。面积以满足次年符合条件村民申请建房需求量为宜。超过村庄管控线的用地每村不得超过20亩，且必须用现有的建设用地置换。之后的建房规划区域，以利用腾退旧房用地为主。 

　　⑥配套农民公寓。有条件的村庄应在中心村集中建设多层公寓。 

　　⑦精准规划的审批。新房建设区域规划应明确该区域可安排建房的数量（户数）、位置和面积等指标控制，必须报市政府进行整体审批。 

　　2.《福清市“拆旧、拓新、整漂亮”拆旧补偿安置办法》 

　　①补偿方式。采用“借地退出、地块安置、产权安置、货币补偿”等4种方式。严重影响公共安全的危旧房应强制使用“借地退出”方式退出宅基地。 

　　②认定补偿安置面积。证件齐全和1987年前已建成的房屋，认定补偿安置面积参照现有城区征迁的认定标准。未经审批的宅基地和建筑面积的认定，可采用城区征收的认定标准但应以法定面积为限，即：宅基地占地认定面积以120㎡/150㎡（旧改，下同）为限、建筑认定面积以300㎡为限。 

　　③宅基地补偿价格。按住宅基准地价，未覆盖地区按本镇街住宅末级基准地价的60%计算。其它用地（含超标部分）按照征地价格计算。 

　　④房屋补偿。1987年后未经批准建设的房屋，经认定的建筑面积按城区房屋征收补偿标准，扣除经认定的建筑面积后按相应的拆旧补偿标准的70%计算。零搭（不论层数、装修档次）的补偿标准为150元/㎡。 

　　⑤宅基地安置。宅基地安置按照“先交拆先选地”、“一户一宅”的原则。 

　　⑥补助奖励标准。拆旧补偿涉及的各类补助与奖励标准由村集体经济组织根据各村实际结合村规民约制定。 

　　⑦其它。拥有祖宅的户籍从拆旧范围迁出的乡贤和村民，且在本村没有其它住宅的，在其拆旧补偿认定土地面积大于可安置地块时，允许选择一块安置地置换，在符合条件后审批建房，同时分摊安置区建设成本。 

　　各镇街应指导村级组织，根据市里的拆旧补偿安置办法，拟订适合本村的拆旧补偿安置细则，拆旧补偿标准可在±30％范围内调整。 

　　3.《福清市农村宅基地历史遗留问题处理暂行办法》 

　　依据《福建省村镇建设管理条例》由所在镇街行使处罚权。 

　　（1）镇街处罚。违法建筑分为两档罚款，450㎡（含）以内按100元/㎡，450㎡（不含）－1000㎡（含）按150元/㎡。 

　　（2）处罚基数抵扣。2种情形可以抵扣：①1987年前已建成或经批准的村内自有存量住宅；②建房户已向所在镇街缴纳处罚费用的。 

　　建房户已向村集体认可的组织缴纳的费用不得用于抵扣罚款，但可用于抵扣土地补偿费和超标土地有偿使用费。处罚基数抵扣可以累加，在拆旧村民与村集体签订补偿安置协议并封房后，扣减罚款金额，未抵扣部分仍按原标准罚款。同时，为便于全村推进，处罚基数抵扣拓展到全村范围内,根据参加抵扣的建筑是否位于“拆旧、拓新、整漂亮”范围内，其拆旧补偿采取不同的补偿安置方式：①红线范围内的，采取货币补偿方式；②红线范围外的，采取借地退出方式，在村集体使用该旧宅基地时转为货币补偿予以兑现。 

　　（3）村收取土地补偿费和超标土地有偿使用费。土地补偿费按现有标准。超标土地有偿使用费标准按新编制的宅基地有偿使用办法执行。 

　　（4）确权办理。六层（含）以内、宅基地占地面积不超过200㎡（含）或建筑面积不超过1000㎡（含）的历史“两违”，符合条件的，确权限于宅基地120㎡（150㎡）、建筑面积300㎡以内。超出的部分用虚线标示，不予确权。 

　　4.《福清市农村宅基地有偿使用暂行办法》 

　　超标准占地面积为农户占用的所有宗地的总面积与可审批宅基地面积之差。对已经向镇村认可的组织缴纳过有偿使用费的予以认定抵扣，不足部分必须补交。 

　　①超标土地使用费标准。由村集体与超占土地的使用人签订土地有偿使用合同履行，每五年收缴一次。收费标准为宅基地（专指住宅）120㎡/150㎡内免交，超出部分每年费用按住宅基准地价计算，计算公式为:基准地价÷30万元/亩×10元/㎡；专有空地50㎡内（含）免交，超出部分每年费用按征地价格计算，计算公式为:征地补偿价÷3.775万元/亩×5元/㎡。宅基地和专有空地超标部分单价实行分档阶梯式累进，其中宅基地以20㎡为一档、专有空地以50㎡为一档，累进一档增加幅度为20%，最高不超过60%。有偿使用费标准随基准地价、土地补偿费的调整从下一个缴费窗口期开始作相应调整。 

　　②对所有在未经依法处理前的超大违建和严重违法建设，村集体应按照建筑占地和专有空地的面积全额收取土地有偿使用费，收取标准同超标土地使用费，同时举报不缴纳的违建户，镇街对村集体举报的违建必须依法处理。 

　　5.《福清市“拆旧、拓新、整漂亮”农房建设暂行办法》 

　　精准规划未经市政府批准，以及未经村集体统筹供地、镇街批准，个人不得建房。区分“宅基地”与“专有空地”的不同，所有用地列入管理。建设用地待审批后，分为安置用地和依申请建设用地，两种地块的选择方式不同：安置用地实行“先交拆先选地”，依申请建设用地实行“有偿选位”。建设指标按照《福清市精准规划编制办法》中的“建设指标”执行。 

　　“拆旧、拓新、整漂亮”的村级组织，应先满足拆旧安置后，再安排依申请建设用地。建房统筹供地的先后顺序为：①安置地——②“借地退出”安排地块——③依申请建设用地。建设用地采用成本核算分摊。旧房不拆除所占宅基地又不退回的不予批准宅基地，并根据集体土地成本实行有偿使用。 

　　零星旧改需要符合精准规划（在规划上要有具体标识），并纳入村集体统筹供地范围。 

　　6.《福清市农村土地民主管理暂行办法》 

　　村级组织在镇街指导下，制定《XX村土地管理村规民约》，主要内容包括土地有偿使用、宅基地有偿选位、土地有偿退出、拆旧补偿、土地增值收益使用等实施细则，通过“一事一议”确定后实施。